關(guān)于農(nóng)業(yè)空間
主要是耕地（其中可穩(wěn)定利用的耕地絕大部分要?jiǎng)潪橛谰没巨r(nóng)田）。在《土地管理法實(shí)施條例》和近年來(lái)的國(guó)家文件中，耕地保護(hù)紅線居三條控制線之首，是優(yōu)先的控制線，其次才是生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在農(nóng)業(yè)空間區(qū)域內(nèi)，允許人為活動(dòng)，但嚴(yán)格保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，耕地和永久基本農(nóng)田的用途管制制度越來(lái)越嚴(yán)。按照現(xiàn)行規(guī)定，耕地和永久基本農(nóng)田要用于種糧，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需要符合國(guó)土空間規(guī)劃，且要經(jīng)過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還需要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。即使用于種植，耕地和永久基本農(nóng)田的使用也有嚴(yán)格的用途管制制度規(guī)定。
關(guān)于生態(tài)空間
生態(tài)空間主要包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。目前，生態(tài)空間管制的法律法規(guī)較為雜亂和單一，如森林法、草原法、水法等，尚未出臺(tái)生態(tài)空間管控的統(tǒng)一規(guī)則。2020年，自然資源部曾制定生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法并征求意見，按照該征求意見稿，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國(guó)家重大項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括原住居民基本生產(chǎn)生活活動(dòng)、不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)必要的公共設(shè)施建設(shè)，必須且無(wú)法避讓，符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)等等。同時(shí)，對(duì)這些有限人為活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格管控，嚴(yán)禁開展與其主導(dǎo)功能定位不相符合的開發(fā)利用活動(dòng)。
關(guān)于城鎮(zhèn)空間
這個(gè)很好理解，就是人們生產(chǎn)、生活的空間區(qū)域。主要是城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)域。
自然資源部有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”的政策解答
1、問：國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，有關(guān)規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等過(guò)渡期政策如何銜接？如：是否可以允許地方結(jié)合實(shí)際對(duì)規(guī)劃用途進(jìn)行調(diào)整并在過(guò)渡期實(shí)施；允許村民住宅、集體公益設(shè)施等民生類項(xiàng)目及農(nóng)產(chǎn)品加工廠、旅游基礎(chǔ)設(shè)施等一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目， 在協(xié)調(diào)“三區(qū)三線”，縣級(jí)人民政府出具承諾的前提下，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，后續(xù)在國(guó)土空間總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃編制時(shí)直接落圖？
答：國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，有關(guān)規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等過(guò)渡期政策銜接要求，按照《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號(hào)，以下簡(jiǎn)稱129號(hào)文）執(zhí)行。過(guò)渡期，對(duì)于超出現(xiàn)行依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，如進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模，并按照現(xiàn)行法規(guī)和法定規(guī)劃的管控規(guī)則與程序要求進(jìn)行。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定辦理，與項(xiàng)目類型無(wú)關(guān)。
2、問：如果已完成“三區(qū)三線”劃定，在具體項(xiàng)目辦理選址或土地征轉(zhuǎn)時(shí)，可否直接以詳細(xì)層面規(guī)劃（控規(guī)、村規(guī)）作為依據(jù)，辦理項(xiàng)目規(guī)劃用地手續(xù)？不再參考總體層面規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）。
答：具體項(xiàng)目辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收時(shí)，首先應(yīng)依據(jù)市、 縣、鄉(xiāng)國(guó)土空間總體規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）， 以確保項(xiàng)目符合規(guī)劃。在詳細(xì)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃）覆蓋到的區(qū)域，具體項(xiàng)目辦理選址意見書時(shí)，可直接以詳細(xì)規(guī)劃作為依據(jù)，覆蓋不到的區(qū)域可依據(jù)市、縣、鄉(xiāng)國(guó)土空間總體規(guī)劃。
3、問：如何確定涉及生態(tài)保護(hù)紅線允許有限人為活動(dòng)的建設(shè)用地審批層級(jí)？能否明確此類“有限人為活動(dòng)”項(xiàng)目用地預(yù)審的審批層級(jí)？
答：允許有限人為活動(dòng)涉及新增建設(shè)用地，“有限人為活動(dòng)”項(xiàng)目用地預(yù)審的審批層級(jí)，按照《關(guān)于明確用地預(yù)審工作要點(diǎn)規(guī)范報(bào)部初審報(bào)告格式的通知》（自然資用途管制函〔2022〕45 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱45號(hào)司函），原則應(yīng)由省級(jí)自然資源主管部門預(yù)審，如省級(jí)人民政府依據(jù)中辦、國(guó)辦《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》制定的本省有限人為活動(dòng)監(jiān)管辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，不改變?cè)袑徟鷮蛹?jí)，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定辦理。
4 問：關(guān)于129號(hào)文中第2條“建設(shè)項(xiàng)目涉及生態(tài)保護(hù)紅線， 屬于有限人為活動(dòng)的……”的內(nèi)容中，“建設(shè)項(xiàng)目”在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，能否釆取承諾納入的方式，允許有限人為活動(dòng)？
答：此類情形不在采取承諾方式的范圍中。
5、問：關(guān)于“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)約束”，能否明確省人民政府符合允許有限人為活動(dòng)的意見具體內(nèi)容，明確省級(jí)人民政府出具不可避讓性論證意見與允許有限人為活動(dòng)意見的關(guān)系，兩個(gè)意見能否合并出具？
答：省級(jí)人民政府認(rèn)定意見主要需具體說(shuō)明項(xiàng)目用地符合《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號(hào)，以下簡(jiǎn)稱142號(hào)文）中允許的有限人為活動(dòng)中的哪一種情形，并附必要的證明文件。省級(jí)人民政府認(rèn)定意見與不可避讓論證意見不存在“合并出具”的問題。允許有限人為活動(dòng)之外的國(guó)家重大項(xiàng)目才屬于“占用”。一個(gè)項(xiàng)目如果屬于允許有限人為活動(dòng)，出具符合允許有限人為活動(dòng)認(rèn)定意見；如果屬于“占用”，則出具不可避讓論證意見。
6、問：對(duì)于位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的單獨(dú)選址類項(xiàng)目，或在兩片城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間具有聯(lián)絡(luò)作用的城市道路，在符合新劃定 “三區(qū)三線”管控要求的前提下，可否按照129號(hào)文、《自然資源部等7部門關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號(hào)以下簡(jiǎn)稱130號(hào)文）精神直接落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模，不再編制“規(guī)劃土地用途調(diào)整方案”？如仍需編制“規(guī)劃土地用途調(diào)整方案”具體內(nèi)容要求有哪些？涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，需附省級(jí)人民政府出具的不可避讓論證意見，請(qǐng)問是否還需提交規(guī)劃土地用途調(diào)整方案？
答：建設(shè)項(xiàng)目的安排應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模。如確需進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)參照本文第1問答口徑執(zhí)行。涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，必須符合142號(hào)文規(guī)定。
7、問：如果國(guó)土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定基數(shù)小，按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求，存在未將原允許建設(shè)區(qū)完全納入其中的情況，若批次用地報(bào)批以原土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)為審查依據(jù)，部分用地未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，審批新增用地時(shí)與報(bào)批的新增建設(shè)用地須納入正在編制的規(guī)劃期至2035年的國(guó)土空間規(guī)劃的要求不符，存在該矛盾如何執(zhí)行？城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目是否也可采取附圖承諾方式？其用地規(guī)模如何管控？
答：按照《自然資源部關(guān)于做好近期國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕183號(hào)）明確的“新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地原則上應(yīng)布局在報(bào)批的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，并符合在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌“三條控制線”等空間管控要求執(zhí)行。
8、問：尚未確定詳細(xì)空間位置的項(xiàng)目用地，如何確定符合國(guó)土空間規(guī)劃？尚未確定詳細(xì)空間位置的項(xiàng)目依據(jù)法定批復(fù)據(jù)實(shí)調(diào)整，逐步精準(zhǔn)確定位置和規(guī)模、落地上圖，具體如何操作？
答：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的項(xiàng)目用地，應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模、并結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和修改實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)上圖。2022年7月，我部會(huì)同交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公路水運(yùn)類規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目納入國(guó)土空冋規(guī)劃“一張圖”的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）,對(duì)于公路水運(yùn)項(xiàng)目，要求逐步完善帶精準(zhǔn)位置上國(guó)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的未確定詳細(xì)空間位置的單獨(dú)選址項(xiàng)目，可參照《通知》規(guī)定執(zhí)行，但應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)帶精準(zhǔn)位置上圖要求，確保各類需求的空間布局不沖突。
“三區(qū)三線”政策劃定對(duì)高明的影響分析
高明區(qū)在本輪“三區(qū)三線”政策劃定過(guò)程中，劃定生態(tài)保護(hù)紅線20.85萬(wàn)畝（139平方公里），占全市生態(tài)保護(hù)紅線面積的43%，進(jìn)一步凸顯了佛山西部生態(tài)屏障的作用，踐行“綠水青山就是金山銀山”綠色發(fā)展理念，發(fā)揮國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)擔(dān)當(dāng)與堅(jiān)守，構(gòu)建安全生態(tài)空間格局。劃定永久基本農(nóng)田8.59萬(wàn)畝（57.27平方公里），比現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃永久基本田任務(wù)（83平方公里）減少25.73平方公里。在保障我區(qū)糧食安全的同時(shí)，優(yōu)化了永久基本農(nóng)田布局，較大程度減輕了我區(qū)耕地保護(hù)壓力，釋放了連片發(fā)展空間，最大程度保障了我區(qū)重大產(chǎn)業(yè)平臺(tái)和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落地。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界23.10萬(wàn)畝（154平方公里），城鎮(zhèn)拓展比率約1.7（對(duì)比現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積79.03km2等指標(biāo)計(jì)算），位列五區(qū)第一（禪城區(qū)1.10，南海區(qū)1.15，順德區(qū)1.16，三水區(qū)1.38），為我區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)布局以及城市建設(shè)預(yù)留了更靈活廣闊的空間，有利于優(yōu)化“兩城一帶”區(qū)域發(fā)展格局。
來(lái)源：佛山市自然資源局高明分局